한예슬 | 기자 작성일 2026년 03월 22일
김지엽 성균관대 건축학과 교수
우리 헌법은 개인의 토지재산권을 보장하면서도 그 내용과 한계를 법률로 정하도록 하고 있다. 도시계획은 이러한 원칙에 따라 공익을 위해 토지재산권을 여러 방법으로 제한하게 된다. 그러나 이러한 제한이 무한정 인정되는 것은 아니다. 헌법 제37조 제2항에서는 국민의 자유와 권리를 제한하는 경우라도 비례의 원칙을 준수하도록 하고 있다. 즉 어떤 제한으로 인해 달성하고자 하는 공익과 이를 위해 침해받는 사익이 균형을 이루어야 한다.
1998년 헌법재판소의 개발제한구역 헌법불합치 판례에서 볼 수 있듯이, 정당한 도시계획 제한이라 하더라도 토지재산권에 대한 제한이 수인한도를 넘어선다면 이는 헌법을 위반하는 도시계획 제한이 될 수 있다. 또한 대법원 판례에서 확인할 수 있는 것처럼, 국가 또는 지자체의 도시계획 수립을 위한 계획재량은 폭넓게 인정되지만 이 또한 공익과 사익의 비교형량을 통해 정당성과 객관성이 결여될 정도로 재량의 범위가 과도하다고 판단된다면 그 행정계획도 위법하다고 판단될 수 있다.
이러한 측면에서 현재 입법예고된 세계유산법 시행령 개정안은 문제의 소지가 크다. 세계유산으로부터의 거리와 상관없이 국가유산청장이 필요하다고 판단하면 세계유산영향평가를 도입할 수 있도록 하는 내용을 담고 있기 때문이다. 쉽게 말해 종묘 인근뿐만 아니라 세계유산 주변의 제한 또는 규제는 물리적 거리를 넘어 국가유산청의 판단에 따라 어디든 적용될 수 있다는 뜻이다. 이는 헌법상 비례의 원칙을 위반하고, 행정의 계획재량권을 과도하게 부여하는 것이다. 국가유산청장이 '필요하다고 판단'하는 근거는 매우 모호해 토지주와 지역 주민들에게 재산권 침해와 행정의 불확실성을 야기할 수 있다.
이미 서울은 세계도시경쟁력지수에서 6위를 차지할 만큼 국제도시로 자리잡고 있다. K-문화 덕분에 서울을 방문하는 외국 관광객 수도 나날이 급증하고 있다. 서울이 갖는 매력과 경쟁력은 600년이 넘는 역사성과 최첨단 현대도시가 절묘한 조화를 이루고 있다는 점이다. 전통과 역사의 보존도 반드시 필요하지만 서울의 경쟁력 강화를 위해 글로벌 수준의 도시환경 개조도 필수적이다.
역사적 자산의 보호를 위한 세계유산 지정이 국민의 문화적 자긍심을 높이고 인류 공동의 자산을 지키는 숭고한 일임은 분명하다. 그러나 유산을 품고 살아가는 시민들에게 일방적인 '희생'만을 강요한다면 유산은 자랑거리가 아닌 기피의 대상이 될 것이며 보존에 대한 부정적 인식도 확산될 수밖에 없다.
지금 우리에게 필요한 것은 국가유산청과 서울시, 그리고 시민 사이에 사회적 합의점을 찾는 노력이다. 충분한 의견 청취를 통해 규제의 예측가능성을 높이고 보존과 개발의 조화를 이룰 수 있는 합리적 대안을 모색해야 한다. 과거의 유산을 지키는 일은 곧 미래의 도시를 더 가치 있게 세우는 일이며, '박제된 보존'이 아닌 주민의 삶과 함께 호흡하는 '지속 가능한 상생'의 모델을 진지하게 숙고해야 할 때이다.
김지엽 성균관대 건축학과 교수